Kétségtelen tény, hogy a világ minden részén tapasztalható erős urbanizáció következtében a városok egyre nagyobb politikai erőteret jelentenek. Ennek tükrében különösen fontos és izgalmas, hogy a demokrácia (amelynek ókori eredetét eleve egy városhoz kapcsoljuk) hogyan válhat gyakorlattá az önkormányzatiság dimenziójában. A képviseleti demokráciával párhuzamos alternatívák keresésében mintha a részvételi (avagy közösségi) költségvetés volna az az eszköz, amelyhez egyre több város nyúl a nagyvilágban, és ma már Magyarországon is. A cikk egyszerre kíván ki- és betekintést adni az ezzel kapcsolatos próbálkozásokba.

Hogyan is kezdődött?

A részvételi költségvetés alapja, hogy a lakosságot bevonják a közpénzek felhasználásának tervezési és döntési folyamatába.

Sokak számára ismert ma már, hogy a részvételi költségvetés először 1989-ben jelent meg a brazíliai Porto Alegre városában. Az 1988-ban hatalomra került Munkáspárt által bevezetett intézkedést a lakosság nagy lelkesedéssel és legalább ekkora elvárásokkal fogadta, hiszen fő célja nem kevesebb volt, mint a társadalmi egyenlőség erősítése, az erőforrásokhoz való hozzáférés igazságosabbá tétele. A felfokozott lakossági érdeklődés kis híján a projekt végét is jelentette: az első évben a városvezetés képtelen volt megfelelni az elvárásoknak, ami az azóta összegyűlt tapasztalatok fényében nem csoda: semmilyen kipróbált módszertan nem állt rendelkezésre, és nyilván a város pénzügyi helyzetének borzalmas állapota sem segített.

A kezdeti nehézségeknek köszönhetően a projekt iránti érdeklődés a második évre drasztikusan lecsökkent, az 1,3 millió lakosú város polgárai közül mindössze 1000-en vettek részt a részvételi költségvetés folyamatában. Folyamatosan tanulva a korábbi hibákból, a Porto Alegre-i városvezetés az évek alatt olyan keretrendszert épített ki, amely lehetőséget biztosít az állampolgároknak a javaslattétel mellett a részvételi költségvetés elköltésének ellenőrzésére is, így végül a modell a kilencvenes évekre megszilárdult a városban, majd fokozatosan elterjedt először a dél-amerikai kontinensen, később a világ minden részén. [1] A kezdeményezés sikerét jelzi, hogy már 2003-ban 180 önkormányzatban, 2015-ben pedig mintegy 1500 helyszínen valósult meg a részvételi költségvetés valamilyen formája.[2]

Részvételi költségvetés a gyakorlatban – ahány város, annyi modell

A részvételi költségvetés aránylag tág fogalom: a lakosok valamilyen módon részt vesznek abban a tervezési, javaslattételi, döntési folyamatban, amely a város költségvetésének – illetve valójában a költségvetés egy kis részének – felhasználására vonatkozik. A módszertan izgalmasságát az adja, hogy a különböző városok saját helyzetükre, saját törekvéseikre formálják azt, így végül nincs két egyforma rendszer.

Részvételi költségvetés alulról – New York
A New Yorkban megvalósult részvételi költségvetés azért tekinthető egyedinek, mert a projektet nem az éppen hatalmon lévő városvezetés indította el. Az ötlet a Community Voices Heard nevű, alacsony jövedelmű New York-i lakosokat tömörítő civil szervezettől eredt, akiknek munkája nyomán végül sikerült elérni, hogy a projekt bekerüljön a város költségvetésébe. A háttérben zajló közösségszervezési munkát – azaz végső soron a modell deliberációs lábát ­– is elsősorban ez a szervezet vállalta magára. A részvételi költségvetés folyamata ebben a modellben a politikailag kevésbé aktív lakosság bevonásával kezdődik. Az önkéntesek ajtóról ajtóra járva keresik fel a perifériára szorult lakosokat és győzik meg őket arról, hogy vegyenek részt a szomszédsági gyűlésen, ahol meg tudják fogalmazni a közösségi igényeket. Következő lépésként a polgárok különböző beszélgetések során megismerkednek az adott kerület költségvetésével, a szükséges beruházásokkal, így reálisabban meg tudják fogalmazni saját ötleteiket, igényeiket. Ezeket delegáltak fejlesztik tovább a megfelelő szakérői, hivatali segítséggel. Később az így kidolgozott projekteket nyílt expókon prezentálják, végül pedig az ötleteket szavazásra bocsátják, ismét az összes lakos bevonásával.[3]

Részvételi költségvetés csúcsra járatott bevonással – Cascais
Ez a mindössze 200 ezer fős portugál város magasra teszi a lécet a részvételi költségvetés megvalósítása terén. Ezt nem pusztán az a tény támasztja alá, hogy a város költségvetésének 15%-át „költhetik el” a helyi lakosok, hanem az is, ahogy a város vezetése igyekszik ténylegesen elérni, hogy a különböző marginális társadalmi csoportokat is bevonja a projekt megvalósításába. Konkrét intézkedésekkel próbálja például elérni a mentális és testi fogyatékkal élő embereket is, heti rendszerességű programokkal, szociális munkások bevonásával. A város vezetése előkészítő foglalkozásokat tart a rászorulóknak, hogy könnyebben csatlakozhassanak be a részvételi költségvetés megvalósításába. További remek példa a cascais-i diákok bevonása a projektbe: az iskolák egyenként 10 000 euró fölötti kerettel rendelkezhetnek a diákok ötletei alapján, ami persze csak kiegészíti az egész városra kiterjedő részvételi költségvetési folyamatot.[4] Ezek eredményeként a város teljes lakossága hozzá tud járulni a program sikeréhez mind ötletekkel, mind a szavazásban való részvétellel.[5]

Részvételi költségvetés ötletelés nélkül – Budapest VII. kerület
Budapest VII. kerületének önkormányzata a részvételi költségvetés egy sajátos formáját alakította ki, ugyanis a városvezetés a kerületi lakosoktól nem megvalósítandó ötleteket vár, hanem preferencialistát arról, hogy az önkormányzat előtt álló feladatok közül melyeket valósítsák meg elsőként. Az önkormányzat egy kérdőívet alakított ki, amelyben a lakosok öt plusz egy (egyéb) kategóriában pontozhatták a projektek fontosságát. Minden szavazó száz ponttal rendelkezhet, amelyeket szétoszthat a számára fontos, neki tetsző projektek között, ezzel orientálva az önkormányzat munkáját.[6]

Részvételi költségvetés tudatosan célzott közösségfejlesztésen keresztül – Lisszabon
Egyfajta részvételi költségvetésnek tekinthető Lisszabon BIP/ZIP programja is, amelyet az önkormányzat a város úgynevezett prioritásos – társadalmilag, szociálisan hátrányos helyzetű – szomszédságaiban futtat. A különböző mutatók alapján meghatározott 67 érintett városrészben a program egyik elemeként szomszédsági irodákat hoztak létre, amelyek elősegítik a kapcsolatfelvételt az önkormányzati munkatársak, a választott tisztségviselők és a helyi érintettek között. A program másik elemét az így kialakuló partnerségek által kidolgozott helyi projektek finanszírozása jelenti. Olyan, maximum 50 ezer eurós (kb. 15 millió forintos) fejlesztéseket támogat a város, amelyek legalább két helyi szervezet együttműködésében valósulnak meg. A megfelelő hatás elérése érdekében a projekteknek egy éven belül kell megvalósulniuk, de eredményeik hosszú távra szólnak. A program helyzetbe hozza a helyi szereplőket, segíti a partnerségek építését és erősíti a lakóhelyi kötődést is.

A felsorolt példák bepillantást adnak a részvételi költségvetési modellek sokszínűségébe, ugyanakkor a palettának csak egy szűk szeletét mutatják meg.[7]

Hazai helyzetkép

Magyarországon is egyre több önkormányzat kísérletezik részvételi, vagy ahogy a legtöbb helyen nevezik, közösségi költségvetéssel. Az erre fordítható összeg, a bevonás módszertana természetesen jelentős eltéréseket mutat, miközben gyakorlatilag még egyfajta próbaüzem zajlik.

A budapesti kerületek élen járnak a részvételi költségvetés bevezetésében. A kispesti (XIX. kerületi) közösségi költségvetés 2016-ban úttörőként jelent meg, és népszerűségét jelzi, hogy a legutóbbi pályázatra több mint 600 ötlet érkezett. A rendszernek nincs önálló honlapja, így nehéz nyomon követni fejlődését, változását. A viszonylag szűkös forráskeretet előre felosztják a körzetek között, az ötletek között sok a fenntartási, javítási jellegű feladat. A 2019-ben elindított XXII. kerületi rendszer saját honlappal rendelkezik, akárcsak a 2020-ben indult III. kerületi közösségi költségvetés vagy a 2021-ben élesített XIII. kerületi. A kispestihez hasonlóan ezekben is városrészekhez, körzetekhez rendelt összegekre lehet ötleteket beadni. A III. és az eddig még nem említett II. kerületben 2021-ben egyaránt 75 millió forint, a XIII. kerületben 60 millió forint állt rendelkezésre.

A koronavírus okozta gazdasági visszaesésnek sajnos több fővárosi önkormányzatban a részvételi költségvetés is áldozatul esett, így például a VIII. kerületben egy jelentősnek mondható 200 milliós összeget volt kénytelen befagyasztani a városvezetés, de hasonló lépésre szánta el magát az I. és a IX. kerületi önkormányzat is.

A Fővárosi Önkormányzat 2020-ban hirdetett meg részvételi költségvetést 1 milliárd forintos keretösszeggel. Itt a forrás nincs területi egységekre osztva, ehelyett tematikus kategóriák kaptak saját keretet. A beszédes nevű Zöld Budapest és a Gondoskodó Budapest kategóriákban egyenként 250 millió forint jut maximum 50 milliós ötletekre, míg a nagyobb területiséget érintő Egész Budapest kategóriában akár 250 millió forint is költhető egy-egy ötletre. A fővárosi modellben a szokásosnak tekinthető beadási és értékelési fázis mellett szerep jutott egy fontos deliberatív eszköznek: a főosztályok által megvalósíthatónak ítélt ötletek listáját a részvételi költségvetési tanács (egyfajta állampolgári tanács[8]) szűkítette le olyan méretűvé, amely egy szavazólapon már kezelhető. A fővárosi rendszer elemei az https://otlet.budapest.hu/ oldalon ismerhetők meg.

A fővároson kívül két város, Szentendre és Gyöngyös indított részvételi költségvetést 2021-ben. Mindkét település vezetése sikerként könyvelhette el a kezdeményezést. A gyöngyösi modell specialitása, hogy igen kevés forrással indult, és ehhez szabva kis – 200 ezer és 2 millió forint közötti – projekteket támogat.

Hogyan tudunk eligazodni a számos különféle rendszerben, vannak-e tipikus mintázatok?

A témát vizsgáló kutatók és szakírók több-kevesebb sikerrel próbálnak típusokat, ideális eseteket leírni, elkülöníteni. Ezek megidézése helyett talán érdemesebb megvizsgálni azokat a szempontokat, amelyekkel kapcsolatban az egyes rendszereknek – tudatosan vagy akár anélkül – állást kell foglalniuk.[9]

1. Döntés vagy javaslat

Ha az önkormányzat ígéretet tesz arra, hogy az előre lefektetett szabályok alapján megszavazott ötleteket megvalósítja, akkor a lakosságot döntési helyzetbe hozza. Vannak olyan rendszerek is, ahol a lakosoktól véleményt várnak ugyan bizonyos költségvetési tételekkel kapcsolatban, ezt azonban más döntési tényezőkkel együtt kezelik, vagyis a résztvevők csak javaslatokat tesznek.

2. Fejlesztési területek vagy konkrét ötletek

A lakosság felől érkező javaslat szólhat arról, hogy milyen támogatandó témákra vagy szakpolitikákra költsön az önkormányzat, vagy irányulhat konkrét ötletekre is. Ha mindkettő megengedett, egyfajta hibrid rendszerről beszélhetünk.

3. Egyéni vagy közösségi bevonás

Az online rendszerek lényegében individuális kapcsolódást tesznek lehetővé, más modellek azonban támogatják vagy akár előírják a közösségi ötletelést, esetleg az ötletek elbírálását kötik csoportokhoz, még ha a szavazás egyénileg történik is.

4. Egész városra, térségre szól, vagy bizonyos lokalitásra

A részvételi költségvetési keret szólhat csak bizonyos városrészekre, vagy fel lehet azt osztani területi egységek között. Más rendszerekben a projekteket az egész városra lehet beadni. Párizsban például a keret felét kerületek kapják, míg a másik fele az egész várost érinti.

A deliberáció mértéke

A közösségi munkában járatos olvasók számára a legizgalmasabb kérdés valószínűleg az, hogy egy adott részvételi költségvetési modellben milyen mértékben valósul meg deliberáció, azaz a tárgyalás, közösségi párbeszéd. A magyarországi példákhoz tartozó honlapokon is hangsúlyos az a célkitűzés, hogy a rendszer – a közösségi költségvetés, ahogy a legtöbb helyen nevezik – járuljon hozzá a városról való gondolkodáshoz, a közösségek aktivitásához.

A hazai rendszerek bevezetése többé-kevésbé egybeesett a világjárvány okozta válságidőszakkal, ami a közösségi aktivitások ellen dolgozott. Az eddigi egy-két évnyi kísérleti időszakból is látszik, hogy a deliberáció igen nagy falat, ami rengeteg izgalmas kihívás elé állítja azokat az önkormányzatokat, akik nem engednek ebből a célból.

Kisebb városokban, városrészekben közelebbi a kapcsolat az önkormányzat és a városlakók között, de ilyen helyeken is komoly szervezőmunka és/vagy partnerségi együttműködés kell ahhoz, hogy a lakosság értelmezhető, mérhető része aktívan bevonódjon az ötletgyűjtési szakaszban. Helyi hálózatok – képviselők, vagy a főváros esetében a könyvtárhálózat – adhat valamiféle infrastruktúrát, szervező erőt a feladathoz.

A fővárosi modellben az állampolgári tanács használata a lakosság reprezentálásával próbálja áthidalni a jelentős távolságot. A tanács tagjai életkorra, iskolázottságra, nemre való tekintettel tükrözik a fővárosi lakosság összetételét, ezzel mintegy lemodellezve a közakaratot.

Vannak-e még kérdések? (Vannak.)

2021-ben a Közösségfejlesztők Egyesülete és a Civil Kollégium nyári egyetemén az önkormányzat és a civil, lakossági szféra közötti mechanizmusok vizsgálata állt fókuszban, így természetesen diskurzus indult el a részvételi költségvetési modellekről is. Az ezzel foglalkozó műhelymunka válaszok helyett elsősorban kérdéseket tudott megfogalmazni.

Hogyan kezdhet bele a részvételi költségvetés bevezetésébe egy önkormányzat: önfejlesztéssel, saját erőforrásokkal, saját tanulási folyamatot építve, vagy megvásárolhatja a tudást, tapasztalatot a piacon? Van-e egyáltalán kitől megvásárolni olyan ismereteket, amelyek egyedi esetekre érvényesek, egy más kontextusban korántsem biztos, hogy értelmezhetők? Ér-e tesztévet hirdetni, vagy kell-e, lehet-e tökéletes rendszerrel előállni? A felajánlott költségvetési összeghez mekkora erőforrást kell rendelni közösségfejlesztésre, kommunikációra, minden egyéb feladatra? Tud-e illeszkedni egy játékos ötletelés a település elfogadott fejlesztési irányaihoz?

Egy dolog szinte biztos: a következő években a már meglévő és az újonnan induló részvételi költségvetési rendszerek evolúciójának lehetünk majd tanúi és feltehetően számos további izgalmas műhelymunkán, konferencián vehetünk majd részt, ahol ezt a nagyon változatos módszert próbáljuk megérteni, helyre tenni, tökéletesíteni.

 

Szerzők:

Barki Bálint az Eötvös Loránd Tudomány Egyetem hallgatója, Kommunikáció- és Média, illetve jogász szakon. Jelenleg a Budapest Ösztöndíj keretei között végez kutatást a budapesti önkormányzatban.

Sain Mátyás közösségi tervezési, részvételiségi szakértő, a Főpolgármesteri Hivatal Társadalmi Együttműködési Osztályának munkatársa.

 

 

Végjegyzetek:

[1] Fazekas Mihály: Részvételi költségvetés – A demokratikus döntéshozatal erősítésének lehetősége önkormányzatok számára In: http://mihalyfazekas.eu/wp-content/uploads/2015/08/Fazekas_Reszveteli_ktgvetes_100807_final.pdf

[2] https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_budgeting_by_country

[3] Merényi M. Miklós: A részvételi költségvetés esélyei a magyar önkormányzatokban In: https://www.fes-budapest.org/fileadmin/user_upload/dokumente/pdf-dateien/A_reszveteli_koltsegvetes_eselyei_20200210.pdf 17.o.

[4] Adams, Eddy: Adams, Eddy: Cascais részvételi költségvetése – egy inspiráló példa In: http://www.urbact.hu/node/485

[5] Adams, Eddy: Cascais részvételi költségvetése – egy inspiráló példa In: http://www.urbact.hu/node/485

[6] https://7.kerulet.ittlakunk.hu/helyi-politika/210818/reszveteli-koltsegvetes-erzsebetvaros-szeptember-harmadikaig-van-idod-pontozni

[7] További példákért lásd Merényi Miklós cikkét: https://www.fes-budapest.org/fileadmin/user_upload/dokumente/pdf-dateien/A_reszveteli_koltsegvetes_eselyei_20200210.pdf

[8] „Az állampolgári tanács (…) egyenlő részvételen alapuló döntéshozatali, és döntés-előkészítő eljárás, amelyben 15-30, a saját közössége képviseletében jelen lévő állampolgár vesz részt. A meghívott állampolgárok csoportja nemek, életkor – de még inkább az adott kérdéssel kapcsolatos vélemények – szempontjából reprezentatív.” In: Kuna Gábor – Simon Ildikó: Az állampolgári tanács a gyakorlatban. Parola 2012/1

[9] Az eligazodásban a következő honlapon találtunk segítséget: Participatory budgeting: insights from more than 20 governments (citizenlab.co)