Állampolgári tanácsadó testületek

2005/3

A tanulmányt a CEE Citizens Network 2003 májusában a boszniai Banja Lukán rendezett konferenciáján kapott „Citizen Participation Handbook”-ból választotta ki Vercseg Ilona. A Handbook-ot az International Centre for Policy Studies jelentette meg 2002 augusztusában Kijevben, „People’s Voice” projectje összefoglalásaként, Gina Gilreath Holdar és Olha Zakharchenko válogatásában, Agnes Natkaniec szerkesztésében. A tanulmány a 21–28. oldalon található. (A szerk.)

A részvételi módszertan áttekintése

A demokratikus rendszerek helyi önkormányzatai gyakran használják az állampolgári tanácsadó testületek, bizottságok, munkacsoportok munkáját, amelyek számos kérdésben biztosítanak folyamatos tanácsadást a városi tanácsok, városvezetések számára. Ezeket a csoportokat összefoglaló néven Állampolgári tanácsadó testületeknek (a továbbiakban ÁTT-nek A szerk.) nevezzük. Ezek fontos eszközként szolgálnak a helyi önkormányzatok kezében, mert segítségükkel bevonhatják az állampolgárokat a kormányzás folyamatába, s a választások között napi kapcsolatot tarthatnak fenn a változó állampolgári szükségletekkel.
Az ÁTT-t, mint az állampolgári részvétel fokozásának módszerét, a következőképpen írhatjuk le:
– Először, az ÁTT az állampolgárok bevonását a helyi önkormányzásba mind minőségileg, mind mennyiségileg fokozza, fontos bizalmi hidakat építve a kormányzók és a kormányzottak között, erősítve a civil társadalmat.
– Másodszor, egy olyan kormányzat számára, amely átlátható és teljesen demokratikus kíván lenni, olyan konkrét és nagyon is látható eszközt jelent, mellyel az demonstrálni képes a közösség iránti elkötelezettségét.
– Harmadszor, olyan mechanizmust jelent, amellyel a közösség technikai tudásának egy részét, valamint véleményét fel lehet használni a helyi önkormányzati problémák megoldása során.
– Negyedszer, fórumot biztosít a különböző szakértői területekről érkező, különböző véleménnyel rendelkező szakemberek számára egymás informálására – fokozva ezáltal a fontos kérdésekben folytatott párbeszédet, a konfliktusokat feloldandó.
– Ötödször, fokozza a kommunikációt a kormányzat törvényhozó és végrehajtó ágazatai, a kormányzat és a közösség, valamint a helyi önkormányzatok különböző ágazatai között.
– Hatodszor, új meglátások, elképzelések, vélemények forrása azoknak a választott és kinevezett kormányhivatalnokoknak a számára, akik kreativitásukat veszni érzik a napi műveletek nyomása és bonyolultsága által.
– Végezetül, a mély politikai, társadalmi vagy etnikai változatosságot mutató közösségekben az egész közösség keresztmetszetét jól képviselő ÁTT segíthet a feszültségek enyhítésében és a kormányzás folyamatának depolitizálásában.
A részvételi módszer alkalmazásával kapcsolatos kérdések

Az ÁTT-k alapítása

Fontos tudni, hogy Romániában nem léteznek az ÁTT-k tevékenységét szabályozó törvények. A román alkotmány (1991) szerint az emberek szabadon gyülekezhetnek és fejthetik ki véleményüket.
Az ÁTT alapítását kezdeményezhetik az állampolgárok, a helyi önkormányzat vagy mindkettő közösen. Logikusabb, ha az állampolgárok kezdeményeznek, amikor összejönnek valamely probléma megoldására. Az önkormányzat is kezdeményezheti ilyen csoport felállítását az állampolgárok véleményének gyűjtésére, és esetenként azok bevonására is.
Ha a legtöbbet kívánjuk kihozni egy tanácsadó testület felállításából és működési feltételeinek biztosításából, az ÁTT-vel kapcsolatban figyelembe kell vennünk néhány általános kérdést. ÁTT-t lehet alapítani minden olyan esetben, amikor a helyi önkormányzat olyan feladatot kap, amely során hasznát veheti az állampolgárokkal folytatott folyamatos kommunikációnak. Az önkormányzatnak meg kell határoznia, hogy mely feladatok tartoznak majd az ÁTT hatáskörébe, hány tagja lesz, hogyan választják majd a tagokat, mennyi ideig szolgálnak majd (általában 1 és 5 év között), és esetenként más dolgokat is, pl. hogy hányszor gyűljön össze az ÁTT.
A városi önkormányzat logisztikai segítséget nyújt az ÁTT-nek, pl. találkozóhelyet és egy személyzeti asszisztenst a találkozók megszervezésére, a napirenddel kapcsolatos feladatokra, az ülések rögzítésére, az irodai munka ellátására és a várossal kapcsolatos információk biztosítására.
Az ÁTT tagjai önkéntesek. A város is kinevezheti őket, de meg is lehet őket választani. A tagok gyakran önmagukat választják ki a munkára, maguk lépnek kapcsolatba a várossal, ha hallják, hogy üresedés van, és maguk jelentkeznek szolgálatra. Azonban, ha megválasztják őket, ezt a város oldaláról hivatalos kinevezéssel is érvényesíteni kell.
A különböző ÁTT-k időbeosztása, munkabírása más és más. Példának okáért egy, a városi költségvetés témájában tanácsot adó ÁTT tipikusan havonta egyszer ülésezik a költségvetés elkészítésének időszakában. Lehetséges azonban, hogy heti gyakorisággal üléseznek abban az intenzív periódusban, amikor a városvezetés véglegesíti a költségvetést, majd előterjeszti azt a helyi önkormányzatnak, amely áttekinti és elfogadja azt. Más ÁTT-k havonta üléseznek, de a tagok az üléseken kívül is végzik munkájukat. Megint más ÁTT-k csak negyedévente üléseznek, és az ülés keretein belül el is végzik az adott munkát.

Az ÁTT-k típusai
Az ÁTT-nek két fajtája van: állandó és átmeneti. Egyes ÁTT-k permanens jellegűek és olyan állandó feladataik vannak, amelyek évről évre folytatódnak. Más ÁTT-k időben korlátozott feladatokkal rendelkeznek. Az átmeneti jellegű ÁTT-k írásban pontosan meghatározott specifikus feladatot kapnak, és meghatározott idejük van a feladat végrehajtására. Munkájukat írásos jelentéssel zárják, amelyben megteszik ajánlásaikat.
Egyes esetekben az átmeneti ÁTT munkája egy állandó ÁTT létrehozásához vezethet. Példának okáért, egy szomszédsági fejlesztéssel foglalkozó ÁTT jelentésében azt az ajánlást tette, hogy a városnak egy speciális éves pályázati alapot kellene létrehoznia a helyi szomszédságfejlesztő javaslatok támogatására. A város elfogadta az ajánlást és felállított egy állandó ÁTT-t azzal a feladattal, hogy a javaslatokat áttekintse, és évente ajánlást tegyen a támogatandó legjobb javaslatokra. Az ilyen nyíltan hozott és nyilvános kritériumokon nyugvó döntések segítenek az állampolgároknak, hogy megbizonyosodjanak róla, a programot valóban igazságosan, átláthatóan szervezik, mindennemű elfogultság nélkül.

Példák állandó ÁTT-re:
– Tervező bizottság
– Költségvetési bizottság
– Park és szabadidős testület
– Gazdaságfejlesztési bizottság
– Közlekedési testület
– Közegészségügyi bizottság
– Testvérvárosi bizottság
– Szomszédságvédelem

Példák átmeneti ÁTT-re:
– Tanácsadó testületek specifikus projektekben (pl. szomszédságfejlesztés vagy helyi tömegközlekedési terv készítése)
– Fiatalok lehetőségeivel foglalkozó munkacsoport
– Bizottság a vonzó új üzleti lehetőségek tanulmányozására
– Bizottság a városi alapító okirat módosítási lehetőségeinek tanulmányozására
– Kék-szalag bizottságok (választott önkéntes szakemberek csoportjai igen specifikus és rendszerint meglehetősen technikai jellegű feladatokra)

A sikeres kivitelezés folyamata/lépései

A ÁTT-nek világos meghatalmazással kell rendelkeznie, amely megjelöli jogosultságának forrását, munkájának célját és azt, hogy mire terjed ki felelőssége. Az ÁTT-t a helyi és a nemzeti törvényekkel összhangban kell kialakítani.
A városvezetés által a ÁTT-nek adott meghatalmazásnak írásos instrukciókat kell tartalmaznia, amelyek legalább az alábbi pontokat tartalmazzák:
– A tanácsadó testület neve és célja,
– Tagság, a tagság kiválogatásának vagy kijelölésének módja, a szolgálat időtartama,
– A várható eredmény (pl. időszaki jelentések, zárójelentések),
– A testület hatóköre – hogy a csoport tudja, várhatóan milyen hatással és befolyással bírhat azokon a területeken, melyekért felelős,
– Időkeret – lehet állandó vagy átmeneti. Ha átmeneti, a működési időszak és a testületi ülések várható gyakorisága is beleértendő,
– Erőforrások – pl. közigazgatási intézmény(ek)től érkező támogatások, milyen dokumentumokhoz fér majd hozzá, költségek (amennyiben azokat biztosítják), a megbeszélések helyszíne stb.,
– Kapcsolat a médiával, bizalmasan kezelt ügyek, érdekellentétek.

Az is fontos, hogy az írásos tájékoztató a médiában, hirdetőtáblákon, weblapokon keresztül a nyilvánosság elé kerüljön, és kérésre a közösség tagjai számára is hozzáférhető legyen. A tanácsadó testület üléseinek időbeosztását nyilvánossá kell tenni, és nyilvános üléseket kell tartani, hacsak nincs valamilyen nyomós érv amellett, hogy zárt ajtók mögött tartsanak meg egy ülést.

Működési szabályzat
Minden tanácsadó szervnek kell, hogy legyen működési szabályzata. Gyakori, hogy a testületbe elsőként jelöltek maguk határozzák meg testületi szabályaikat, és arra is felhatalmazást kapnak, hogy szükség esetén változtatásokat eszközöljenek.
Néhány lényeges dolog, amit a működési szabályzatnak tartalmaznia kell:
– Az ülések időpontja helyszíne és időtartama,
– Az elnökség, az elnök szerepe, választásának folyamata és a megbízatás időtartama,
– A döntéshozás és a konszenzus módja (a szavazás általános, a szavazófrakciók kialakulását elkerülendő azonban alternatíva lehet a konszenzusig tartó párbeszéd is, ahol az elnök felelőssége a csoportkonszenzus kimondása, elősegítése),
– Nyilvántartás és beszámolók írása,
– Az új tagok tájékoztatása az eseményekről és döntésekről.

Az ÁTT-k tevékenységi listája:
– Fejlesszenek vagy alkalmazzanak mások által kidolgozott irányelveket, eljárásmódokat és tartsák is magukat hozzájuk,
– Készítsenek munkatervet, fogadtassák el a tanáccsal, és legyen ez a terv munkájuk vezérfonala,
– Szabályos időközönként testületileg elemezzék a munkát és bizonyosodjanak meg arról is, hogy az összhangban áll a helyi önkormányzat által megállapított célokkal, célkitűzésekkel,
– Amennyiben az ÁTT munkája szempontjából fontos, kérjék, hogy részt vehessenek a költségvetési folyamatban,
– Rendszeresen találkozzanak és cseréljenek tapasztalatokat az önkormányzat hivatalnokaival,
– Hívják meg a városvezetés és a városi tanács megfelelő tagjait, hogy vegyenek részt az ÁTT ülésein,
– Munkájuk legyen átlátható. Tartsanak nyilvános üléseket, és kérésre tegyék hozzáférhetővé az információkat,
– Szervezzék meg, hogy a közösség tagjai is hozzájáruljanak a munkához. Szervezzenek nyilvános fórumokat munkájuk bemutatására,
– Forduljanak a helyi önkormányzat munkatársaihoz bármely szükséges anyagért – ne legyenek passzívak,
– Folyamatosan képezzék magukat – tudják meg, mit tesznek más helyi önkormányzatok e területen,
– Jelöljenek ki képviselőt – általában az elnököt szokták –, aki a választott hivatalnokok és képviselők előtt elmagyarázza a bizottság munkáját.

Értékelési technikák az ÁTT-k hatékonyságának mérésére
Az ÁTT-k munkájának sajátos eredménye lehet a költségvetés jobb előkészítése, a tömegközlekedés minőségének javulása, jobban működő oktatási rendszer stb. Az is fontos, hogy a testület a közösség és a városi tanács elismerését egyaránt kivívja. A következő elemek is hozzájárulhatnak a ÁTT-k hatékonyságának méréséhez: az önkormányzat vezetése jobb lett, a városlakók elégedettebbek a közszolgálatokkal, a ÁTT számának és taglétszámának emelkedése.

Kockázati tényezők és akadályok

Az ÁTT felállítására és fenntartására irányuló motiváció hiánya
Az ÁTT csak abban az esetben működhet jól és maradhat továbbra is fenn, ha feladata szükségszerű és komoly, ha a lakosság érti az ÁTT szerepét és támogatja azt, ha tanácsait mind az állampolgárok, mind pedig a helyi vezetés komolyan veszi.

Az állampolgári kötelezettségvállalás hiánya
Az emberek általában vonakodnak attól, hogy beszálljanak közösségi ügyletekbe, hacsak nem közvetlenül érdekeltek azokban. Időbe kerül felkelteni a nyilvánosság érdeklődését. Egy ÁTT alakulásakor a tagság hasznát a közösség és a helyi vezetőség előtt is nyilvánvalóvá kell tenni. A fogalomhoz való megfelelő hozzáállás a lakossági részvétel kulcsfontosságú tényezőjét képezi, különösen Közép- és Kelet-Európa országaiban.

Az előnyök megértésének hiánya mindkét oldalon
Annak ellenére, hogy az ÁTT az egyik leghatékonyabb és legkevésbé drága lehetőség arra, hogy felvilágosodott, művelt állampolgári hozzájárulást szerezzünk az önkormányzati döntéshozatalhoz és feladatokhoz, a közösség, az emberek gyakran nemigen érzékelik a vele járó előnyöket. Az ÁTT-k helyi kormányzati szinten való elterjedése világszerte a demokráciák civil társadalmi tartópilléreinek megerősödéséhez vezetett.

Ellenállás a demokratikus országok példájával szemben
Ami Nyugat-Európában vagy Észak-Amerikában működik, azon más országok esetében változtatni, igazítani kell. Egyes országoknak saját menetrendet kell kialakítaniuk a tanácsadó testületekkel kapcsolatban. Lehet például, hogy az újonnan választott tanácsnak és a helyi vezetésnek közösen kell kialakítania egy sajátos tanácsadó testületet, vagy valamilyen egyensúly jön létre. A máshol alkalmazott megközelítéseket a helyi szükségletekhez, körülményekhez kell igazítani, és azok hatékonyak is lehetnek, ha az emberek azt látják, hogy a kormányzat komolyan átláthatóbb és hatékonyabb kíván lenni.

PÉLDÁK – Az ÁTT-k tevékenysége Romániában

1. Állampolgári Tanácsadó Bizottság a brassói tömegközlekedésről
Brassó városa 2001-ben egy igen sikeres nyilvános költségvetési meghallgatást vezetett le 578 ember részvételével. Ez már zsinórban a harmadik év volt, amikor Brassó nyilvános meghallgatást szervezett a helyi költ-
ségvetéssel kapcsolatban, de a meghallgatás minősége és hatása most már széles körben elismertté vált. Az előző évben csak 35-en voltak, és az ülés kevés eredménnyel járt. 2001-ben az emberek már rengeteg fontos kérdést fogalmaztak meg.
Az ülésből kiinduló egyik legfontosabb újítás az Állampolgári Közlekedési Tanácsadó Bizottság felállítása volt. Ezt a más-más területekről, szakmákból érkező 14 önkéntesből álló testületet határozatlan időre választották meg, és tagjai kialakítják majd saját szabályzatukat és eljárásmódjaikat. A testület legfontosabb célja a város és tömegközlekedés szolgáltatóinak segítése a személyszállítással kapcsolatos döntések meghozatalában, amelyet a meghallgatáson a harmadik legfontosabb költségvetési prioritásként szavaztak meg.
Az ÁTT havonta tartotta gyűléseit, szükség esetén még gyakrabban. A csoport első feladata egy olyan kérdőív kitöltése volt, amely a kitöltő különböző opciók közti preferenciákat vizsgálja a jegyárak, a támogatások, adók és a buszvásárlások viszonylatában.

2. Költségvetési ÁTT Turnu Magurele-ben
Turnu Magurele az egyik első közösség volt Romániában, amely komolyan fontolóra vette az ÁTT-k helyi költségvetésben való alkalmazásának kérdését. Az ÁTT itt 9 személyből áll, akiket a polgármester választott más helyi vezetők tanácsával és segítségével. A tagság egyik kritériuma a pénzügyi kérdésekben való jártasság volt. Az elképzelés új volt, így voltak, akik eleinte nem bíztak benne. Ennek ellenére a 2000 decemberében tartott nyilvános költségvetési tárgyalások előkészületeibe messzemenőkig bevonták az ÁTT-t, amely hasznos és fontos szerepet töltött be.
Voltak irányelvi viták, és végül is tettek néhány ajánlást a polgármesternek. A vitatott irányelvek a csoport eltérő érdekeltségét tükrözték a költségvetési folyamattal szemben. A más-más véleményt képviselő tagok kifejtették nézeteiket a közkiadások és a bevételek maximalizálása vonatkozásában.
A vita eredményeképpen a helyi önkormányzat soron következő ülésére a polgármester komolyan mérlegelte a csoport ajánlásait. A 2001-es helyi költségvetéshez tehát a helyi lakosok is hozzájárultak, amely így nem csupán a politikusok érdekeit, hanem a közösség szükségleteit is tükrözte.
Az ÁTT elnöke egy mérnök, a közművek egyik igazgatója, aki egyben a költségvetésért felelős városi képviselő is. 2001 tavaszán az ÁTT továbbra is kéthetente ülésezett és tanácsadóként működött közre a 2001-es végső költségvetés előkészítésében. 2001 májusára megszerveződtek a nemzeti kormánytól érkező juttatások, és a költségvetést a hónap végére véglegesítették. Az ÁTT a költségvetés elfogadását követően is tovább ülésezett, követői jelleggel.

3. Oktatási ÁTT Turnu Magureleben
2001-ben Turnu Magurele kezdeményezte egy oktatási tanácsadó testület létrehozását. A kezdeményezés időszerű volt, hiszen az oktatási pénzeket a helyi önkormányzatokhoz helyezték ki. Az ÁTT tagjai iskolaigazgatók. A tanácsadó testület célja az információcsere a különböző iskolák között, valamint az iskolák és a helyi önkormányzat között.
Az első találkozón a polgármester annak hasznosságát ecsetelte, ha a tanácsadó testület és az emberek jobban érzékelik, mennyire korlátozottak az önkormányzat erőforrásai. Az ÁTT-vel kapcsolatban azt is

megjegyezte, hogy néha még a legkiválóbb oktatók is hasznát látják közigazgatási jártasságuk fejlesztésének.
Ez fontos innováció volt, amely magába hordozta a potenciált a helyi önkormányzat és az oktatási szektor közötti kommunikáció fokozására. A további előnyök között említhetjük, hogy az iskolai tisztségviselők informáltabbá váltak, és így megalapozottabban beszélhetnek a szülőkkel és más érdekelt személyekkel arról, hogy a helyi költségvetés miként befolyásolja az oktatással kapcsolatban hozott döntéseket.

4. Idősek tanácsa Mediasban és Pitestiben
Mediasban és Pitestiben olyan nyugdíjasokból álló ÁTT-k működnek, akik önkéntes alapon kívánnak együttműködni a helyi városvezetéssel. A mediasi csoportnak 27 tagja van. Legalább negyedévente találkoznak vagy gyakrabban, ha a polgármester kéri.
Van, hogy az ülések egy bizonyos témára összpontosítanak. Az egyik ülés például, ahova meghívták néhány helyi ipari létesítmény igazgatóját is, környezetvédelmi témákat vizsgált, és bizonyos eredményekkel is járt. A testület tagjait hivatalos funkciók betöltésére kérik fel, és folyamatosan informálódnak a város terveiről, kezdeményezéseiről. Mindig felhívják a figyelmüket a városi tanács üléseinek időpontjára és helyszínére, hogy előre tervezhessék részvételüket.
Pitestiben a csoport 30 nyugdíjas tagot számlál, mindannyian egyetemi végzettségűek. Havonta egyszer ülnek össze, hogy a polgármester által megjelölt vagy a saját maguk által azonosított problémákkal dolgozzanak. Többek között a következő témákkal foglalkoztak már: szünidő-előkészítés, utcaseprés, szemétlerakás, veszett kutyák, közlekedési problémák.
5. ÁTT az irányított legeltetésért Cristian Communében
Cristian Commune (Sibiu megye) ÁTT-t hozott létre, hogy három közös legelőterület problémájával foglalkozzon. Az ÁTT tagjai ellátogattak a legelőkre, hogy pontosabban behatárolhassák a probléma természetét. Az ÁTT ezután az érdekeltekkel (legelőtulajdonosok, marha- és juhtartókkal, a polgármesterrel és munkatársaival) ülésezett, és közösen tervet dolgoztak ki legelőbizottságok létrehozására az egyes területeken. A terv többek között a következőket tartalmazza:
– A legelőbizottságok tagjait választják,
– Minden legelőbizottság egy tagja egyben az ÁTT tagja is,
– A legelőbizottság feladatai a következők: (1) a legelő tisztán tartása, fenntartása; (2) legeltetési díj szedése; (3) az állatok rotációjának igazságos módon való megszervezése és (4) a vadorzók elleni védelem
– Munkájukért cserébe a legelőbizottságok tagjainak nem kell fizetniük a legeltetésért.

Nyilvános ülést tartottak a terv megvitatására, amelyen megközelítőleg 200-an vettek részt. Azt tartják, hogy általános a megelégedés az egyezséggel kapcsolatban, javult a legelők állapota és nagyobb arányban kerülnek beszedésre a legeltetési díjak is. Lényegesen lecsökkent annak szükségessége, hogy a faluközösség vezetése közvetlenül részt vegyen a legelők fenntartásában.
A példákról további információkat a www.lga.ro weboldalon talál, vagy keresse meg a szerzőt.